讓人民生活幸福是“國之大者”，養老是百姓心頭事。如(rú)何滿足億萬老年(nián)人日益增長(cháng)的(de)美好生活需要，“十四五”規劃綱要作出了明确回應：“健全基本養老服務體系，大力發展普惠型養老服務。”這預示着我國養老服務從困難老年(nián)群體兜底保障逐步向公共服務供給轉變。

要健全基本養老服務體系，服務對象如(rú)何界定?服務內(nèi)容如(rú)何充實?服務由誰提供?資金如(rú)何保障?圍繞這一(yī)系列社會關注的(de)問題，多位專家學(xué)者接受本報記者采訪時表示，探索構建基本養老服務體系，對于實現積極應對人口老齡化國家戰略具有重要意義，隻有從服務對象、服務項目、資金保障等方面率先破局，才能确保基本養老服務兜住底線、覆蓋全體、均等享有，老年(nián)人幸福晚年(nián)才能更加充實、更有保障、更可(kě)持續。

服務對象亟須精準界定

“目前，國家層面對基本養老服務項目和(hé)保障标準沒有作出制度性安排，基本養老服務內(nèi)涵還不夠清晰、外延不夠明确。”在中國老齡協會政策研究部主任李志宏看來，這成為(wèi)我國養老服務體系健全和(hé)完善的(de)制約因素。

專家指出，清晰、科學(xué)界定基本養老服務對象，是健全基本養老服務體系、開展基本養老服務的(de)重要前提，需要學(xué)理(lǐ)讨論、時間觀察、互動博弈。

“不能依靠自(zì)身和(hé)家庭實現自(zì)我照料和(hé)自(zì)給自(zì)足，需要政府兜底的(de)困難老年(nián)人毫無疑問應該包含在內(nèi)。而基本二字，應當将全體老年(nián)人都包括在內(nèi)。”北京市委黨校教授李兵(bīng)表示。

對于“人人享有基本養老服務”要全面理(lǐ)解。有專家認為(wèi)，應該以身體狀況為(wèi)首要和(hé)必要條件，初期以重度失能失智老人為(wèi)主，在這部分老年(nián)人中，還要優先考慮特困、低(dī)保、空巢、高(gāo)齡等老年(nián)人群，随後根據國家經濟條件逐步擴大服務對象範圍。

多位專家表示，基本養老服務優先保障範圍較為(wèi)明确。經濟困難家庭、計劃生育特殊困難家庭中的(de)失能、重殘、高(gāo)齡老年(nián)人，普通家庭中的(de)中度以上失能老年(nián)人，獨居重殘、高(gāo)齡老年(nián)人都應納入其中。

全國人大代表、安徽省民政廳副廳長(cháng)耿學(xué)梅在今年(nián)全國兩會時提出，發展基本養老服務要堅持盡力而為(wèi)、量力而行、合理(lǐ)規劃原則，要實行“幾步走”，最先從失能老年(nián)群體剛需保障入手，逐步提标擴面，合理(lǐ)引導基本養老服務發展。

中國人民大學(xué)社會保障研究所所長(cháng)胡宏偉也認為(wèi)，“基本養老服務應優先保障困難老年(nián)群體，随着經濟社會的(de)發展，不斷擴充提升，最終面向全體老年(nián)人。”

服務項目應制定清單管理(lǐ)

4月20日，國家發改委、民政部等21個部門聯合發布《國家基本公共服務标準(2021年(nián)版)》，設老有所養專章(zhāng)，從老年(nián)人健康管理(lǐ)、老年(nián)人福利補貼、職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險四方面，明确了國家基本養老公共服務具體保障範圍和(hé)質量要求。

記者梳理(lǐ)時發現，各地(dì)也在積極探索基本養老服務體系構建。從已經發布基本養老服務清單的(de)地(dì)區來看，清單涉及了老年(nián)人基本生活照料、健康管理(lǐ)服務、休閑娛樂(yuè)服務、巡防關愛服務、法律援助服務、居家适老化改造、養老設施建設、津補貼發放、基本醫療保險、老年(nián)教育、戶口遷移等內(nèi)容。

在一(yī)些專家看來，目前地(dì)方提供的(de)基本養老服務內(nèi)容既涵蓋了兜底服務內(nèi)容，也包括了保障、普惠、優待等性質的(de)服務，部分地(dì)區還将直接發放津補貼等也納入了基本養老服務範疇，政策邊界有待進一(yī)步厘清。

“基本養老服務是單指服務，還是可(kě)以包括所有生産服務所需的(de)要素，設施、設備、籌資制度等，這是關于狹義服務範疇和(hé)廣義服務範疇的(de)讨論問題。”胡宏偉認為(wèi)，作為(wèi)基本養老服務，應該具有兜底性、基礎性、迫切性、可(kě)負擔性、可(kě)持續性等特征。

有專家提出，各地(dì)可(kě)考慮經濟社會發展水平和(hé)财政承受能力，統籌考慮老年(nián)人生存安全、生活需要、照護需要、社會參與等各類需求，進一(yī)步明确基本養老服務保障內(nèi)容。

“按照‘公民的(de)權利、國家的(de)責任’原則，在老年(nián)人權益保障法中規定國家應當做(zuò)的(de)，都應列入基本養老服務範疇。”國家發展改革委宏觀經濟研究院研究員顧嚴見解獨到。

資金保障逐級逐層合理(lǐ)分擔

解決資金來源問題是健全基本養老服務體系，推進基本養老服務均等化、普惠化、便捷化的(de)必然要求。

記者了解到，目前，各地(dì)開展基本養老服務的(de)經費來源，有發改部門牽頭安排項目支持，也有财政和(hé)民政部門開展社區居家養老服務改革試點資金支持，還有民政部門用部本級福彩公益金給予地(dì)方的(de)支持。但多數資金還是由地(dì)方财政提供，中央和(hé)地(dì)方财政支出還沒有形成穩定的(de)制度化投入機制。

在李兵(bīng)看來，中央和(hé)地(dì)方财政支出制度化實屬必要，“國家和(hé)地(dì)方政府要根據養老服務發展規劃，為(wèi)基本養老服務順利開展提供必要的(de)資金支持。”

對于如(rú)何建立基本養老服務财政投入機制，專家普遍建議，研究設立中央财政專項科目，穩定基本養老服務投入，同時，可(kě)将與老年(nián)人直接相關的(de)老年(nián)人能力綜合評估、居家養老等事項明确為(wèi)中央與地(dì)方共同财政事權;優化轉移支付結構，提供基層财政保障能力，引導地(dì)方将一(yī)般性轉移支付資金投入基本養老服務領域。

也有專家建議，基本養老服務資金由中央與地(dì)方合理(lǐ)分擔，可(kě)以參照其他領域基本公共服務中中央和(hé)地(dì)方支出責任劃分，但初期要把握好度，精準投放，既要避免“吊高(gāo)胃口”，又要穩定社會預期，以小投入撬動大市場，進而形成收放自(zì)如(rú)的(de)财政保障機制。

對此，胡宏偉提出，“我們要注重财政投入和(hé)其他投入之間的(de)關系，如(rú)果對應的(de)财政支出責任劃分不當，可(kě)能會産生财政投入擠出非财政投入的(de)影響，進而對我國長(cháng)期以來形成的(de)政府、社會、家庭之間的(de)良好關系産生沖擊。”