一(yī)、出台背景

　　習近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學(xué)習時指出：滿足數量龐大的(de)老年(nián)群衆多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的(de)社會問題，事關國家發展全局，事關百姓福祉。我國已經全面進入老齡化社會，人口老齡化成為(wèi)我國實現“兩個一(yī)百年(nián)”奮鬥目标、推進社會主義現代化建設必須考慮的(de)長(cháng)期變量。近年(nián)來，各地(dì)區各有關部門圍繞改善老年(nián)人居住生活環境，不斷加強老年(nián)社會保障體系建設，努力創新公共服務供給方式，積極推動公共設施及老年(nián)人家庭無障礙改造，持續營造敬老養老助老社會氛圍，取得了積極成效。但長(cháng)期以來，我國社會運行和(hé)發展的(de)基礎是人口結構相對年(nián)輕，城鄉社會建設、基礎設施建設大多基于年(nián)輕人的(de)需要，沒有預先考慮到老齡社會的(de)特點要求，也沒有充分考慮到老年(nián)人對居住生活環境的(de)特殊需要，缺乏長(cháng)遠的(de)、戰略性規劃指導。另一(yī)方面，随着人口老齡化的(de)快速發展，老年(nián)人居住條件、公共服務、社區環境、權益維護、社會參與等方面暴露出的(de)環境問題也越來越突出，老年(nián)人日常生活和(hé)參與社會存在的(de)障礙越來越明顯，成為(wèi)積極應對人口老齡化的(de)重大風險因素。城鄉公共服務設施的(de)規劃建設與老齡化社會發展的(de)客觀要求還不相适應，老年(nián)人居住條件、公共服務、社區環境、權益維護、社會參與等方面與全面建成小康社會的(de)目标要求還有較大差距，老年(nián)宜居環境建設仍亟待加強。習總書記多次作出指示批示，要求立足當前，着眼長(cháng)遠，抓住優先的(de)窗口期，加強頂層設計。5月27日，在中共中央政治局第三十二次集體學(xué)習時，習總書記再次強調要不斷完善老年(nián)人家庭贍養和(hé)扶養、社會救助、社會福利、社會優待、宜居環境、社會參與等政策，增強政策制度的(de)針對性、協調性、系統性。為(wèi)貫徹落實中央領導批示要求及黨的(de)十八屆五中全會部署，推動老年(nián)宜居環境建設工作健康有序開展，全國老齡辦、國家發改委等25部委制訂了《指導意見》。

　　二、創制過程

　　2006年(nián)，世界衛生組織提出了“老年(nián)友好型城市”建設的(de)理(lǐ)念。為(wèi)順應我國人口老齡化形勢新變化和(hé)老齡事業發展新要求，2009年(nián)，全國老齡辦在我國東部沿海和(hé)東北老工業基地(dì)7個省份的(de)14個城市或城區開展了“老年(nián)友好城市”、“老年(nián)宜居社區”試點工作。2012年(nián)，新修訂的(de)《中華人民共和(hé)國老年(nián)人權益保障法》專門增加“宜居環境”章(zhāng)節，明确要求“國家采取措施，推進宜居環境建設，為(wèi)老年(nián)人提供安全、便利和(hé)舒适的(de)環境”。2013年(nián)，全國老齡辦在浙江湖州召開了全國老年(nián)友好城市和(hé)老年(nián)宜居社區試點工作總結會議，會議提出友好城市和(hé)宜居社區試點創建工作，為(wèi)構建老年(nián)宜居環境體系奠定了良好基礎，全國老齡辦在全國範圍內(nèi)開展“老年(nián)友好城市”、“老年(nián)宜居社區”、“老年(nián)溫馨家庭”建設，傾力打造老年(nián)宜居環境。2015年(nián)，全國老齡辦按照國務院領導要求和(hé)全國老齡工作委員會工作部署，圍繞老年(nián)宜居環境建設開展了專題研究，動員多學(xué)科專家進行了專題學(xué)術研究，并組織力量對前期試點情況進行了全面調研，在此基礎上起草(cǎo)了《指導意見》。《指導意見》多次征求學(xué)界專家、相關部委及地(dì)方老齡部門的(de)意見，經修改完善後，于2016年(nián)9月會簽印發。

　　三、創制思路

　　《指導意見》貫徹十八屆五中全會“積極開展應對人口老齡化行動”精神，秉承國家積極應對人口老齡化戰略和(hé)積極老齡化、健康老齡化的(de)理(lǐ)念，堅持問題導向、改革創新，重點關注解決推進老年(nián)宜居環境建設工作的(de)三個方面問題：一(yī)是統一(yī)認識、凝聚共識，厘清老年(nián)宜居環境建設的(de)發展理(lǐ)念、基本原則、發展目标;二是針對當前在居住條件、交通出行、健康支持、養老服務、社會參與等老年(nián)人生活環境建設方面的(de)突出問題，規劃出當前我國老年(nián)宜居環境建設的(de)重點領域;三是強調政府在老年(nián)宜居環境建設中的(de)主體地(dì)位和(hé)主導作用，既從保障和(hé)改善老年(nián)民生的(de)角度提出一(yī)系列建設任務，又從組織領導、規劃統籌、政策支持等多個方面制定全方位的(de)保障措施，保障老年(nián)宜居環境建設工作的(de)有序推進。

　　四、內(nèi)容解讀

　　(一(yī))老年(nián)宜居環境新理(lǐ)念及其兩個重要內(nèi)涵

　　《指導意見》提出了老年(nián)宜居環境建設這一(yī)新理(lǐ)念。老年(nián)宜居環境建設是指适應人口老齡化形勢的(de)發展要求，為(wèi)促進社會生活環境從“成年(nián)型”向“全齡型”轉變，妥善解決人口老齡化帶來的(de)社會問題，着力發展有利于老年(nián)人保持健康、獨立和(hé)自(zì)理(lǐ)，融入社會、參與社會的(de)硬件設施環境和(hé)社會文化因素，為(wèi)老年(nián)人平等參與社會生活提供必要條件，同時也為(wèi)各年(nián)齡層的(de)其他社會成員提供和(hé)諧共融的(de)整體環境。這一(yī)新理(lǐ)念有兩個重要內(nèi)涵：一(yī)是環境建設要充分考慮人口老齡化因素，适合人口老齡化社會發展的(de)新要求，立足當前，着眼長(cháng)遠，體現前瞻性、科學(xué)性與整體性。二是環境建設要符合老年(nián)人身心特點，滿足老年(nián)人的(de)使用需求，方便可(kě)及又适用易用，能增強老年(nián)人幸福感、獲得感，提升老年(nián)人生活生命質量。

　　(二)老年(nián)宜居環境建設的(de)四條基本原則

　　依據老年(nián)宜居環境建設的(de)新理(lǐ)念及其內(nèi)涵，《指導意見》提出了當前我國推進老年(nián)宜居環境建設的(de)四條基本原則：一(yī)是理(lǐ)念引領，規劃先行。在經濟社會急速變遷、人口老齡化快速發展的(de)過程中，老年(nián)人已經成為(wèi)公共環境的(de)主要使用群體。我國城鄉規劃、社會治理(lǐ)與公共服務理(lǐ)念與實踐均明顯滞後，特别是在城市規劃上，長(cháng)期偏重于城市發展效率，未能及時适應人口年(nián)齡結構的(de)變化。因此，推進老年(nián)宜居環境建設要堅持綜合考慮人口老齡化的(de)影響，樹立适老宜居新理(lǐ)念，将老年(nián)宜居環境建設的(de)新理(lǐ)念植入社會建設的(de)各個方面，将老年(nián)宜居環境建設納入國民經濟和(hé)社會發展規劃、城鄉規劃及相關專項規劃，加強前瞻性規劃和(hé)安排，以規劃帶動老年(nián)宜居環境建設工作的(de)全面開展。二是城鄉統籌，突出重點。由于長(cháng)期形成的(de)城鄉發展鴻溝，在農村加強老年(nián)宜居環境建設，為(wèi)廣大農村老年(nián)人提供更好的(de)居住生活環境，将是我國老年(nián)宜居環境建設的(de)重中之重，也是難中之難。而在老年(nián)宜居環境建設方面，大城市、中小城鎮、農村地(dì)區面臨的(de)主要問題以及建設的(de)重點任務，也各不相同。老年(nián)宜居環境建設必須堅持城鄉統籌、突出重點的(de)原則，樹立問題導向，聚焦城鄉社區老年(nián)宜居環境建設的(de)重點領域和(hé)薄弱環節，根據各自(zì)不同的(de)特點和(hé)需求優先解決當前的(de)突出問題。三是多元參與，共建共享。良好的(de)公共環境需要建設、維護和(hé)管理(lǐ)并行，涉及多元利益主體，這就要求市場、社會、家庭、個人多元參與，方能形成合力。強調包容性策略和(hé)通用性設計的(de)老年(nián)宜居環境，不僅提升了公共環境的(de)适老化水平，同時也促進了共同環境的(de)全齡通用、人人共享。老年(nián)宜居環境建設必須堅持多元參與、共建共享的(de)原則，使人人既是老年(nián)宜居環境建設工作的(de)參與者，又是建設成果的(de)受益者。四是改革創新，注重實效。我國剛進入老齡化社會的(de)初期，一(yī)方面現行的(de)城鄉規劃和(hé)建設标準對老齡社會的(de)宜居需求預見性不足，另一(yī)方面老年(nián)人居住條件、公共服務、社區環境、權益維護、社會參與等方面暴露出的(de)問題也越來越突出，老年(nián)宜居環境建設既是一(yī)項具有戰略意義的(de)改革事業，又是一(yī)項積極回應廣大老年(nián)群體的(de)新期待、新要求的(de)民生工程，必須堅持改革創新、注重實效的(de)原則，既要不斷深化理(lǐ)論創新、實踐創新和(hé)制度創新，又要立足實際形成地(dì)方特色。

　　(三)老年(nián)宜居環境建設的(de)發展目标

　　根據目前我國老年(nián)宜居環境建設的(de)現狀和(hé)環境建設工作的(de)基礎性、長(cháng)期性特征，結合黨的(de)十八大提出的(de)“兩個一(yī)百年(nián)”奮鬥目标，《指導意見》既提出了老年(nián)宜居環境建設的(de)總體目标，還從理(lǐ)念樹立、支持性環境、包容性環境、建設工作推進等方面分别提出四個具體分項目标。到2025年(nián)，老年(nián)宜居環境建設的(de)總目标是老年(nián)宜居環境體系基本建立，在硬件設施方面“住、行、醫、養”等硬件設施環境更加優化;在社會文化方面，敬老養老助老社會風尚更加濃厚。四個分項目标分别是：理(lǐ)念普遍樹立，老年(nián)群體的(de)特性和(hé)需求得到充分考慮，人人關注、全民參與老年(nián)宜居環境建設的(de)良好社會氛圍逐步形成。支持性環境不斷優化，老年(nián)人的(de)居住環境、安全保障、社區支持、家庭氛圍、人文環境持續改善，老年(nián)人能夠盡可(kě)能長(cháng)地(dì)生活在熟悉的(de)環境中，最大限度地(dì)保持健康、活力、獨立。包容性環境逐漸改善，人們以積極的(de)姿态面對老年(nián)群體，老年(nián)人融入社會、參與社會的(de)障礙不斷消除，老年(nián)人信息交流、尊重與包容、自(zì)我價值實現的(de)有利環境逐漸形成。建設工作普遍開展，各地(dì)普遍開展老年(nián)宜居環境建設工作，形成一(yī)批各具特色的(de)老年(nián)友好城市、老年(nián)宜居社區。

　　(四)老年(nián)宜居環境建設的(de)重點任務

　　《指導意見》吸收了世界衛生組織老年(nián)友好型城市建設的(de)理(lǐ)念，結合我國國情，提出了當前我國老年(nián)宜居環境建設的(de)主要任務，包括支持性硬件環境和(hé)包容性社會因素兩方面，共計5個大項17個子(zǐ)項內(nèi)容：建設适老居住環境、适老出行環境、适老健康支持環境、适老生活服務環境、敬老社會文化環境等。其內(nèi)容主要圍繞老年(nián)人生活中面對的(de)突出困難和(hé)障礙，緊扣“環境”這個關鍵詞，着眼于發展更有利于老年(nián)人保持健康、獨立的(de)硬件支持環境和(hé)更有利于老年(nián)人融入社會、參與社會的(de)社會文化環境，明确了政府職能邊界範圍內(nèi)，近期能做(zuò)，且能做(zuò)好的(de)重點建設任務。

　　1.适老居住環境。考慮到老年(nián)人的(de)生理(lǐ)特性和(hé)反應能力，老年(nián)人生活環境的(de)首要因素是安全，特别是其住宅環境的(de)安全應急功能應予以優先考慮，安全性是當前适老居住環境建設的(de)重點。為(wèi)此，《指導意見》提出：對老年(nián)人住宅進行适老化改造，加裝防護扶手、防滑地(dì)闆、坐浴椅等防跌倒裝置，緊急呼叫和(hé)監護網絡等緊急救助裝置，提升安全系數，降低(dī)風險。支持适老住宅建設，對開發老年(nián)公寓、老少同居的(de)新社區和(hé)有适老功能的(de)新型住宅提供相應政策扶持，開發通用住宅方便老年(nián)人和(hé)子(zǐ)女共同居住，使老年(nián)人得到更好的(de)安全照護和(hé)親情陪伴。

　　2.适老出行環境。老年(nián)人與社會連接的(de)前提是老年(nián)人可(kě)以出得了門，到得了想去(qù)的(de)地(dì)方，“陽光出行”。可(kě)及性是當前适老出行環境建設的(de)重點。為(wèi)此，《指導意見》提出：強化住區無障礙通行，對坡道(dào)、樓梯、電梯、扶手等公共建築節點進行改造。構建社區步行路網，在老年(nián)人活動最多的(de)社區，為(wèi)老年(nián)人和(hé)各年(nián)齡人群提供平整安全的(de)步行道(dào)路。發展适老公共交通，在公共交通和(hé)出行通道(dào)為(wèi)老年(nián)人出行提供便利，保障安全的(de)前提下，減少障礙和(hé)不可(kě)及區域。完善老年(nián)友好交通服務，在有條件的(de)地(dì)區，為(wèi)老年(nián)人提供必要的(de)休憩空間和(hé)綠色通道(dào)，也為(wèi)其他年(nián)齡人群提供通用的(de)方便設施。

　　3.适老健康支持環境。老年(nián)人的(de)健康需求是最大需求，相對于其他年(nián)齡群體，老年(nián)人的(de)健康需求不僅僅體現在醫療上，更體現在治病以外的(de)兩頭：養生保健和(hé)康複護理(lǐ)上。整體性是當前适老健康支持環境建設的(de)重點。為(wèi)此，《指導意見》提出：在醫養結合的(de)基礎上，建設老年(nián)人健康整體支持環境。一(yī)是優化老年(nián)人就醫環境，加強老年(nián)醫療服務資源與網點體系建設，推進基層醫療衛生機構和(hé)醫務人員參與社區、居家養老，鼓勵醫療衛生機構與養老機構開展對口支援、合作共建。二是提升老年(nián)健康服務科技水平，開展智慧家庭健康養老示範應用，發展生物醫學(xué)傳感類可(kě)穿戴設備，開發各類診療終端和(hé)康複治療設備，運用現代信息技術搭建社區、家庭健康服務平台，使用先進的(de)科技手段為(wèi)老年(nián)人提供實時監測、長(cháng)期跟蹤、健康指導、評估咨詢等健康管理(lǐ)服務。

　　4.适老生活服務環境。目前我國生活服務設施的(de)建設較少考慮人口老齡化因素，更少考慮老年(nián)人實際使用需求，老年(nián)人群體一(yī)些必要的(de)生活服務尚未得到滿足，便利性是當前适老生活服務環境的(de)建設重點。為(wèi)此，《指導意見》提出：加快配套設施規劃建設，同步設計規劃适合老年(nián)人生活特點和(hé)需求的(de)配套設施。加強公共設施無障礙改造，加強對商場、公園、景區等與老年(nián)人日常生活密切相關的(de)公共設施的(de)無障礙設計與改造。健全社區生活服務網絡，利用物流、家政等服務業，開發老年(nián)人适用的(de)用品，為(wèi)老年(nián)人生活提供便利。構建适老信息交流環境，消除老年(nián)人通過網絡等信息渠道(dào)獲取資訊的(de)障礙。加強老年(nián)用品供給，重點設計和(hé)研發老年(nián)人迫切需求的(de)食品、醫藥用品、日用品、康複護理(lǐ)、服飾、輔助生活器具、老年(nián)科技文化産品。大力發展老年(nián)教育，結合多層次養老服務體系建設，改善基層社區老年(nián)人的(de)學(xué)習環境，完善老年(nián)人社區學(xué)習網絡。

　　5.敬老社會文化環境。老年(nián)宜居環境不僅包括适老的(de)支持性的(de)生活設施環境，也包括包容、支持老年(nián)人融入社會的(de)文化軟環境。包容性是當前敬老社會文化環境建設的(de)重點。為(wèi)此，《指導意見》提出：營造老年(nián)社會參與支持環境，倡導老年(nián)人自(zì)尊自(zì)立自(zì)強，鼓勵老年(nián)人自(zì)願量力、依法依規參與經濟社會發展，以積極的(de)态度看待老年(nián)人，破解制約老年(nián)人參與經濟社會發展的(de)法規政策束縛和(hé)思想觀念障礙。弘揚敬老、養老、助老社會風尚，開展“敬老養老助老”主題教育活動，開展老齡法律法規普法宣傳教育，反對和(hé)打擊對老年(nián)人采取任何形式的(de)歧視(shì)、侮辱、虐待、遺棄和(hé)家庭暴力。倡導代際和(hé)諧社會文化，完善家庭支持政策，鞏固家庭養老功能，加強家庭美德教育，開展尋找“最美家庭”活動和(hé)“好家風好家訓”宣傳展示活動，實現家庭和(hé)睦、代際和(hé)順、社會和(hé)諧。為(wèi)老年(nián)人創造良好的(de)社會生活氛圍，更好地(dì)融入社會和(hé)獲得認同，參與社會，實現自(zì)我價值提供條件。

　　(五)老年(nián)宜居環境建設的(de)保障措施

　　作為(wèi)貫徹實施《老年(nián)法》、積極應對人口老齡化行動的(de)重要舉措，老年(nián)宜居環境建設已成為(wèi)全國老齡委的(de)一(yī)項重點工作任務，将納入“十三五”期間老齡事業發展總體規劃持續推進。為(wèi)保障此項工作的(de)順利推進，《指導意見》提出了五項具體保障措施：一(yī)是加強組織領導。老年(nián)宜居環境建設工作涉及多個部門，是一(yī)項跨領域、跨部門的(de)戰略性系統工程，需要各地(dì)、各部門在充分認識其重要意義的(de)基礎上，切實加強組織領導，建立主要領導負責制和(hé)跨部門協商協同推進機制，合理(lǐ)配置資源，加大财力保障，明确責任分工，切實抓好落實。二是加強規劃統籌。老年(nián)宜居環境建設，既關乎當前，又關乎長(cháng)遠。各地(dì)要把老年(nián)宜居環境建設工作列入黨委、政府的(de)重要議事日程，納入國民經濟和(hé)社會發展規劃，在制定具體的(de)城鄉規劃時要根據人口老齡化發展趨勢、老年(nián)人口分布和(hé)老年(nián)人的(de)特點，綜合考慮适合老年(nián)人的(de)公共基礎設施、生活服務設施、養老服務設施、醫療衛生設施、教育文化體育設施建設，統籌安排建設用地(dì)及配套設施，提高(gāo)規劃編制的(de)科學(xué)性、前瞻性、适老性。三是加強政策支持。作為(wèi)基礎性建設工程，老年(nián)宜居環境建設需要充分發揮财稅等各項政策的(de)撬動功能，通過創新方式，扶持、支持多方主體積極參與。各地(dì)區、各有關部門要運用更加靈活務實的(de)财政政策，依法落實稅收政策，統籌政府資金、社會資本、集體收入及産業基金等，鼓勵社會資本參與老年(nián)宜居環境建設。鼓勵金融機構面向老年(nián)宜居環境重點工程開發相關金融産品和(hé)服務。對免費或優惠向老年(nián)人開放的(de)公共服務設施，按照有關規定給予财政補貼。加大養老用地(dì)政策落實力度，支持老年(nián)宜居環境建設。四是加強示範引導。開展一(yī)項全新的(de)探索性工作，試點示範是必要的(de)推進方式。我國積極利用國際老年(nián)友好型城市網絡等平台開展的(de)老年(nián)友好型城市、老年(nián)宜居社區建設試點工作為(wèi)老年(nián)宜居環境建設奠定了良好的(de)基礎，各地(dì)區要在此基礎上組織開展老年(nián)友好城市、老年(nián)宜居社區示範活動。鼓勵有條件的(de)地(dì)方結合本地(dì)實際，選擇不同類型的(de)城市(社區)，積極穩妥地(dì)開展老年(nián)宜居環境建設示範工作。五是加強宣傳推廣。開展對老年(nián)宜居環境建設新理(lǐ)念的(de)宣傳推廣，引導社會輿論和(hé)人民群衆關注老年(nián)宜居環境建設工作，為(wèi)推進老年(nián)宜居環境建設營造良好的(de)社會氛圍是推進老年(nián)宜居環境建設工作的(de)重要方面。各地(dì)、各部門要充分發揮新聞媒體、宣傳輿論的(de)鼓動、引導作用，把理(lǐ)論宣傳、政策措施宣傳和(hé)實踐創新的(de)報道(dào)結合起來，把集中宣傳造勢和(hé)經常性宣傳灌輸結合起來，為(wèi)這項老年(nián)民生工程營造了良好的(de)社會氛圍。